Comment concilier le droit d'accès à l'information des demandeurs d'accès avec les requêtes formulées par les organismes publics provinciaux dans le but de ne pas tenir compte des demandes manifestement abusives ?

Résumé
L'auteur expose dans un premier temps l'état du droit relatif à l'article 137.1 de la Loi sur l'accès aux documents des organismes publics et la protection des renseignements personnels qui permet à la Commission d'accès à l'information de déclarer des demandes d'accès comme abusives. Il soulève ensuite le caractère inconciliable de cet article avec l'objectif de la Loi avant de proposer des solutions concrètes qui permettraient de démocratiser davantage le droit de l'accès à l'information au Québec.

INTRODUCTION

Dans une démocratie efficace, les citoyens se doivent d'être informés sur ce qui les concerne, tout particulièrement lorsque les informations recherchées se retrouvent dans des documents détenus et produits par des organismes publics. La transparence gouvernementale est un puissant outil permettant aux médias et à la population en général notamment de surveiller les actions de ces organismes et, ainsi, de s'assurer qu'ils rendent leurs comptes. Nous ne pourrions parler de transparence gouvernementale efficace sans l'associer au droit de l'accès à l'information qui vient garantir législativement l'accessibilité des documents détenus par des organismes publics aux citoyens et aux entreprises qui en font la demande. Évidemment, les organismes ne sont pas dans l'obligation de fournir tout document existant en leur possession à toute personne. Le droit de l'accès à l'information comporte des limites qui viendront étouffer certaines demandes d'accès pour le motif que celles-ci sont abusives.

Nécessairement, les organismes publics refuseront d'examiner ces demandes abusives pour des raisons d'efficacité, d'économie de temps, de protection financière, de protection des renseignements personnels ou d'intérêt public. Les organismes se voient alors déchirés entre leur obligation d'assistance et leur décision de refuser l'examen d'une demande d'accès considérée comme abusive. Partant, comment concilier le droit d'accès à l'information des demandeurs d'accès avec les requêtes formulées par les organismes publics provinciaux dans le but de ne pas tenir compte des demandes d'accès manifestement abusives ? Y a-t-il moyen d'assurer l'efficacité du système tout en respectant les principes généraux du droit de l'accès à l'information ? Des améliorations seraient-elles souhaitables ?

Afin de bien comprendre l'enjeu d'espèce, il serait utile de délimiter la législation applicable et le processus nécessaire afin de déposer une demande d'accès à l'information. Nous nous pencherons par la suite sur l'étendue de l'obligation d'assistance des organismes publics et sur la façon dont la jurisprudence, la loi et la doctrine ont qualifié ce qu'est fondamentalement une demande d'accès abusive. Il sera ensuite pertinent de dégager les situations dans lesquelles nous estimons le droit d'accès à l'information conciliable avec les autres intérêts des situations inconciliables. Nous serons finalement en mesure de critiquer l'état actuel du droit et de proposer des innovations juridiques qui permettraient une meilleure conciliation entre le droit du public d'être informé et le caractère raisonnable de l'obligation d'assistance des organismes publics.

I– COMMENT CONCILIER LE DROIT D'ACCÈS À L'INFORMATION DES DEMANDEURS AVEC LES REQUÊTES FORMULÉES PAR LES ORGANISMES PUBLICS PROVINCIAUX DANS LE BUT DE NE PAS TENIR COMPTE DES DEMANDES MANIFESTEMENT ABUSIVES ?

A. L'état du droit en matière de demandes d'accès abusives

Dans un premier temps, il serait pertinent d'effectuer un survol de la législation provinciale québécoise applicable aux demandes d'accès à l'information afin de bien saisir l'ensemble du processus. Nous tenons à préciser qu'aux fins de cette rédaction, nous limiterons le champ de recherche à la législation relative à la sphère publique et à la sphère provinciale afin de respecter l'exigence de concision du travail. Nous aurions toutefois pu tenir compte de la sphère privée et de la législation fédérale.

1. Survol de la législation provinciale applicable

La Loi sur l'accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels¹ (ci-après la « Loi ») est la loi applicable au Québec en matière de demandes d'accès à l'information relative à des documents détenus par un organisme public provincial dans l'exercice de ses fonctions. Les entités considérées comme des organismes publics en vertu de cette loi comportent notamment « le gouvernement, le Conseil exécutif, le Conseil du trésor, les ministères, les organismes gouvernementaux, les organismes municipaux, les organismes scolaires [...] les établissements de santé ou de services sociaux [...] le lieutenant-gouverneur, l'Assemblée nationale [et] un organisme dont celle-ci nomme les membres et une personne qu'elle désigne pour exercer une fonction en relevant, avec le personnel qu'elle dirige »². Dans une mesure plus limitée, les ordres professionnels du Québec sont également assujettis à cette loi³.

Le principe général consiste en ce que quiconque ait droit d'accès aux documents d'un organisme public⁴. La Loi s'est cependant dotée de six catégories de restrictions au droit d'accès qui sont énoncées dans cet ordre : les relations intergouvernementales, les négociations entre organismes publics, l'économie, l'administration de la justice et la sécurité publique, les décisions administratives ou politiques et la vérification⁵. L'organisme ne peut cependant refuser l'accès à un document pour le seul motif que celui-ci contient des segments faisant l'objet de restrictions en vertu de la Loi⁶. À moins que ces segments constituent une part substantielle du document, l'organisme devra plutôt retirer les passages faisant l'objet de telles restrictions et obtempérer à la demande d'accès⁷. L'accès à un document est en principe gratuit⁸ et le responsable qui opérera le traitement de la demande d'accès devra faire suite à celle-ci dans les vingt jours qui suivent la date de réception de la demande⁹. Les décisions de la Commission d'accès à l'information du Québec (ci-après la « Commission ») ne peuvent être portées en appel que concernant des questions de droit¹⁰.

2. L'interprétation judiciaire de l'article 137.1 de la Loi

Le législateur a cru bon d'incorporer l'article 137.1 à la Loi afin de contrer les demandes d'accès abusives. L'article se lit comme suit :

La Commission peut autoriser un organisme public à ne pas tenir compte de demandes manifestement abusives par leur nombre, leur caractère répétitif ou leur caractère systématique ou d'une demande dont le traitement serait susceptible de nuire sérieusement aux activités de l'organisme.

Il en est de même lorsque, de l'avis de la Commission, ces demandes ne sont pas conformes à l'objet des dispositions de la présente loi sur la protection des renseignements personnels.¹¹

Il est à noter que les requêtes en vertu de l'article 137.1 de la Loi ne sont pas assujetties au délai de trente jours maximum prévu par l'article 47 de la Loi et peuvent donc être formulées à tout moment¹². Cependant, la Loi prévoit que l'organisme doit informer le demandeur d'accès qu'il demandera à la Commission de ne pas tenir compte de ses demandes dans ce délai maximal de trente jours¹³. Un membre de la Commission peut exercer seul le pouvoir que lui confère l'article 137.1¹⁴. La jurisprudence est venue spécifier que la Commission ne peut exercer le pouvoir que lui accorde l'article 137.1 pour traiter des demandes d'accès éventuelles ou futures¹⁵. Une requête d'un organisme public demandant l'autorisation à la Commission de ne pas tenir compte de demandes manifestement abusives ne peut porter que sur des demandes déjà existantes. Autrement, la Commission transférerait les pouvoirs que lui confère la Loi vers les organismes publics, ce qui irait à l'encontre du libellé de l'article 134.1 de la Loi¹⁶. Depuis l'adoption de l'article 137.1, il est désormais possible pour la Commission, en plus de l'organisme public concerné, de soulever d'office cet article¹⁷. Le fardeau de prouver que les éléments constitutifs de l'article 137.1 sont réunis et que la demande est manifestement abusive incombe à la partie requérante, soit l'organisme public ou la Commission le cas échéant¹⁸, et ce, par prépondérance des probabilités¹⁹.

a) Le nombre et le traitement susceptible de nuire sérieusement aux activités de l'organisme

Dès la première occasion d'analyser la portée de la disposition, la Cour du Québec a statué que les demandes volumineuses qui ont pour objet des centaines ou des milliers de documents sont généralement irrecevables juridiquement²⁰. On s'appuie en particulier sur l'argument selon lequel le délai de vingt jours octroyé pour faire suite à des demandes d'accès à l'information en vertu de l'article 47 de la Loi²¹ ne pourrait imposer raisonnablement l'obligation à la personne responsable de l'organisme (la Ville de Montréal) de faire le tri de milliers de documents en vérifiant les restrictions au droit d'accès et de donner par la suite un retour au demandeur d'accès dans le délai prévu²². Ce que la Cour semble donc affirmer, c'est que les ressources humaines et financières d'un organisme public vont influer sur l'évaluation du caractère abusif d'une demande puisqu'on semble en l'espèce apprécier concrètement la viabilité de donner suite à la demande eu égard à son ampleur par rapport au délai exigé par la Loi. Nécessairement, la même demande ne revêtirait pas la même ampleur de tâche si l'organisme public visé avait à son emploi une quantité importante d'employés s'affairant à traiter les demandes d'accès.

Par exemple, la même demande qui aurait été envoyée à la Régie de l'assurance-maladie aurait fait face à une appréciation différente du tribunal puisque cet organisme a un portefeuille de dépenses frôlant 13 milliards de dollars annuellement²³. Leurs ressources financières et humaines importantes limitent les chances qu'une demande volumineuse engorge l'organisme. Il n'est cependant pas nécessaire que l'organisme public établisse que l'obtempération à la demande d'accès aurait pour résultat une paralysie complète de l'organisme²⁴. Le fardeau se veut moins élevé que cela. La Commission sera encline à accorder la requête d'un organisme lorsque celui-ci démontre que ladite obtempération « empêcherait l'organisme d'accorder aux autres demandes d'accès le traitement statutaire qu'elles méritent »²⁵. À l'inverse, si la taille d'un organisme est considérable, même une demande d'accès leur étant adressée qui nécessite plus de soixante heures de travail pourra être considérée comme raisonnable par la Commission²⁶. La Commission ne prendra pas en compte l'argument à l'appui du demandeur d'accès selon lequel l'organisme public n'a pas à sa disposition suffisamment de ressources en personnel pour traiter adéquatement toutes les demandes d'accès et, donc, qu'il n'y a pas d'abus dans les circonstances²⁷. Dans son analyse du caractère abusif relatif au nombre de demandes d'accès, la cour devra prendre en compte l'ensemble des demandes du demandeur, ce qui inclut les demandes déjà traitées par l'organisme²⁸.

Les organismes publics provinciaux ne sont pas tenus de divulguer des documents requérant des calculs ou des comparaisons de renseignements²⁹. Un demandeur d'accès pourra donc se voir opposer le droit de l'organisme public de ne pas tenir compte de demandes manifestement abusives prévues à l'article 137.1 de la Loi si l'ensemble des demandes porte sur des informations nécessitant de tels calculs ou de telles comparaisons³⁰. La jurisprudence ne semble toutefois pas unanime à cet égard puisque dans l'affaire Hydro-Québec, la Commission statue qu'elle ne peut prendre en considération les efforts qui devraient être déployés en recherche afin d'effectuer ces calculs ou comparaisons³¹, l'idée étant que la Loi en soi interdit explicitement les demandes nécessitant ces corrections majeures à son article 15³². Le même principe s'applique pour la demande concernant des documents inexistants, auxquels l'organisme n'est pas tenu de donner suite en vertu de l'article 47, al. 1(3^o) de la Loi³³. Les demandes concernant ces documents inexistants ne pourront donc pas faire l'objet d'une requête pour demande manifestement abusive³⁴.

Dans un autre ordre d'idées, les demandeurs d'accès à l'information qui formulent des demandes abusives en nombre ont tendance à partir à la pêche, c'est-à-dire à tenter d'englober le plus grand nombre de documents possible dans une formulation de la demande la plus générale possible. Dans ce genre de situation, la Commission devra, avant d'évaluer le caractère abusif des demandes, se demander si celles-ci sont suffisamment précises conformément à l'article 42 de la Loi³⁵. Si, après son évaluation, la Commission détermine que les demandes d'accès sont imprécises, elle ne pourra faire droit à la demande de l'organisme public concerné quant au caractère abusif des demandes puisque l'article 42 de la Loi rend d'office irrecevables de telles demandes imprécises³⁶.

Le caractère manifestement abusif des demandes par leur nombre et par le fait qu'elles sont susceptibles de nuire sérieusement aux activités de l'organisme semble en apparence redondant. La distinction se retrouve en fait en ce que le nombre réfère au nombre de demandes effectuées alors que la demande susceptible de nuire sérieusement aux activités de l'organisme peut s'appliquer à une seule demande si celle-ci vise un nombre considérable de documents³⁷.

b) L'objet des dispositions de la Loi sur la protection des renseignements personnels

Il peut également arriver qu'une demande d'accès à l'information se heurte à un refus d'examen en vertu de l'article 137.1(2) de la Loi sur la base de la protection des renseignements personnels et de l'objet des dispositions de la Loi. L'objet du droit prévu à l'article 9 de la Loi est notamment « la transparence des activités [des] organismes [publics] »³⁸. La Commission d'accès à l'information du Québec a conclu que « la demande d'accès à la liste des permis de construction émis par [un organisme public] en vue d'en faire une utilisation à des fins commerciales ou lucratives n'est pas conforme à l'objet des dispositions de la Loi sur l'accès sur la protection des renseignements personnels »³⁹. L'article 57 de la Loi énumère certaines exceptions à la protection des renseignements personnels qui ont un « caractère public »⁴⁰. Cependant, ces exceptions doivent être interprétées restrictivement de sorte qu'elles peuvent faire l'objet d'une demande en vertu de l'article 137.1, tout particulièrement si l'utilisation envisagée de ces renseignements est à caractère commercial ou lucratif⁴¹. Même si en apparence le demandeur d'accès semble vouloir recueillir des informations dans un but lucratif, il semble possible de justifier la demande par une autre finalité, notamment la nécessité d'accéder à l'information dans le but de faire respecter une loi provinciale⁴². Une demande serait également justifiée et non abusive si elle vise à accéder aux comptes de dépenses de l'administration publique⁴³, même si la divulgation entraîne par la suite une réaction médiatique préjudiciable envers l'organisme concerné⁴⁴.

Le partage de renseignements personnels à caractère public peut également être restreint si la demande d'accès à l'information exige la divulgation d'une banque de données de représentants en assurance par exemple sans en identifier un précisément⁴⁵. Dans l'affaire Lapointe, non seulement ce partage d'une banque de données aurait permis la comparaison et le couplage de ces informations avec d'autres banques de données, mais le demandeur d'accès à l'information n'a pas été en mesure de justifier la finalité de la demande autrement que par des motifs lucratifs et commerciaux⁴⁶. La demande n'aurait fort probablement pas été considérée comme abusive si elle n'avait concerné qu'un seul conseiller financier. L'étendue de la demande d'accès aide manifestement la Commission ou les instances d'appel à déterminer l'intention ou la finalité derrière cette demande. Non seulement la demande sera évaluée du point de vue de sa finalité⁴⁷, mais lorsqu'elle touche à des renseignements personnels à caractère public, la Commission semble très encline à accorder une demande formulée en vertu de l'article 137.1 de la Loi si l'objet de la demande d'accès est une banque de données relatives à ces renseignements personnels⁴⁸. Il est utile de mentionner que la Loi « n'a pas pour effet de restreindre l'exercice du droit d'accès à un document résultant de l'application d'une autre loi »⁴⁹. La Cour du Québec a ainsi statué qu'une autre loi provinciale peut conférer un caractère public à des renseignements personnels et ainsi entraîner l'inapplicabilité de l'article 137.1 de la Loi, même si n'eût été cet autre texte législatif, ces renseignements personnels auraient pu être considérés comme non conformes par le deuxième alinéa de cet article⁵⁰.

c) Le caractère systématique et répétitif

Bien que certaines demandes d'accès prises isolément puissent sembler raisonnables, le caractère systématique d'un ensemble de demandes formulées par la même personne peut constituer un exercice abusif du droit d'accès à l'information. Dans l'affaire Ste-Catherine, la Commission utilisera l'historique des demandes d'information précédemment formulées afin d'évaluer ce caractère systématique⁵¹. Le demandeur d'accès dans cette affaire avait formulé 196 demandes d'accès sur quatre ans qui visaient au total 253 documents⁵². La preuve permettait à la Commission de constater que la cadence des demandes était en constante augmentation et que le demandeur ne faisait aucunement preuve de retenue ou de réserve⁵³.

Dans une autre affaire, l'évaluation du caractère systématique des demandes d'accès semble se combiner à la mauvaise foi du demandeur d'accès pour voir la requête de l'organisme accueillie⁵⁴. Les facteurs évalués par la Commission incluront notamment ceux-ci : un nombre important de demandes sur une courte période de temps (13 demandes en quatre mois en l'espèce), des demandes visant « directement et malicieusement certains employés [...] de l'organisme »⁵⁵, un but manifeste du demandeur de trouver une irrégularité, des demandes répétées sur un même sujet dans le but de prouver ces prétendues irrégularités et une intention du demandeur d'accès de poursuivre son comportement⁵⁶.

Sans le mentionner explicitement dans cette affaire, la Commission semble donc combiner plusieurs éléments du libellé de l'article 137.1 afin d'en arriver à la conclusion que les demandes d'accès sont abusives. Autant la Commission soulève des facteurs relatifs au nombre des demandes, à leur caractère répétitif et à leur caractère systématique, autant elle apprécie à plusieurs égards la mauvaise foi du demandeur d'accès dans le but d'en arriver à la conclusion que cette mauvaise foi traduit, en apparence, une utilisation implicite du droit de l'accès à l'information non conforme à l'objet de la Loi. Cependant, la prise en compte des facteurs relatifs à la mauvaise foi par la Commission est assez curieuse puisque l'article 137.2 de la Loi est le seul qui traite spécifiquement de la mauvaise foi⁵⁷. Or, cette disposition ne semble pas se rattacher au droit de l'article 137.1 puisqu'elle se réfère au droit de la Commission de refuser d'entendre une affaire et non de son droit d'autoriser un organisme à ne pas tenir compte de demandes manifestement abusives.

Avec égards, nous croyons que la Commission a erré en droit en tenant compte de façon aussi importante de la preuve relative au caractère « malicieux » du demandeur d'accès puisque de tels éléments ne sauraient permettre de correspondre à l'une des causes expressément énumérées à l'article 137.1 donnant ouverture à l'autorisation de ne plus tenir compte des demandes d'accès à l'information manifestement abusives. La sauvegarde de cette preuve ne saurait non plus se justifier par l'objet de la Loi qui est notamment de protéger les renseignements personnels d'une utilisation inadéquate des documents publics puisque cette utilisation est en fait adéquate et respecte l'objectif de transparence du droit à l'accès à l'information. La Commission semble blâmer à plusieurs occasions le demandeur de chercher à trouver des irrégularités dans les différents documents de l'organisme. À notre sens, les contribuables qui paient de leur poche pour les services des différents paliers législatifs et réglementaires doivent être en mesure de mettre le doigt sur toute irrégularité ou erreur commise dans un document public. La mauvaise foi ne devrait pouvoir servir qu'à dégager une finalité qui est à l'encontre de l'objet de la Loi, mais elle n'en est pas une en soi. À la lecture des faits, la Commission aurait par contre très bien pu en arriver au caractère manifestement abusif des demandes du demandeur sans s'appuyer sur la mauvaise foi.

Nous venons de voir de quelle façon s'opère le mécanisme de l'article 137.1 de la Loi et de quelle façon la jurisprudence est venue délimiter l'obligation d'assistance des organismes publics par rapport à leur droit de ne pas tenir compte des demandes manifestement abusives. Partant, nous devrons maintenant nous prononcer sur la compatibilité de ces deux intérêts en conflit.

II– LA CONCILIATION DE L'OBLIGATION D'ASSISTANCE ET DU CONTRÔLE PRUDENT DES DEMANDES D'ACCÈS ABUSIVES : DÉFIS ET SOLUTIONS

Après avoir fait un aperçu de la législation et de la jurisprudence applicables, nous devons maintenant répondre à la question suivante : comment concilier le droit d'accès à l'information des demandeurs d'accès avec les requêtes formulées par les organismes publics provinciaux dans le but de ne pas tenir compte des demandes d'accès manifestement abusives ? S'impose ici un important enjeu de définition qui aura un impact sur la réponse à cette question. Nous devrons dans un premier temps définir la notion de « droit d'accès à l'information des demandeurs d'accès ». Nous séparerons par la suite l'analyse en deux volets : les requêtes conciliables avec le droit d'accès et celles qui ne le sont pas. Nous proposerons finalement des recommandations de modifications législatives et de modifications structurelles des organismes publics afin de tenter de régler le plus efficacement possible les frictions existantes entre les deux intérêts opposés.

A. Définition du « droit d'accès à l'information des demandeurs d'accès »

Afin de bien conceptualiser ce qui fait l'objet de notre problématique, nous nous devons de définir en premier lieu le terme de « droit de l'accès à l'information des demandeurs d'accès » tel que nous tenions à l'aborder en l'espèce. Nous n'avons donc pas la prétention de définir ce terme de façon exhaustive ou exacte, mais notre tentative de définition permettra de baliser l'analyse de la problématique pour les besoins spécifiques de cette recherche.

Le droit d'accès à l'information est le droit d'une personne, physique ou non, d'obtenir sur demande tout document détenu par un organisme public provincial ou un tiers aux fins de cet organisme. Cette définition en apparence simple se heurte à une deuxième problématique : qu'entendons-nous par le terme « droit » ? Devrions-nous aborder la question d'un point de vue positif ou jusnaturaliste ?

Le droit positif se constitue de l'ensemble de la législation applicable telle qu'elle est appliquée selon l'état du droit provincial québécois. La façon dont les tribunaux interpréteront les dispositions législatives fait également partie intégrante du droit positif. Le juriste ne serait donc appelé qu'à s'occuper du droit réel et devrait donc repousser les éléments finalistes comme la satisfaction du bien commun notamment⁵⁸. De ce point de vue, notre problématique perdrait complètement de son sens puisque le droit d'accès à l'information des demandeurs d'accès est législativement limité par certaines exceptions, dont le contrôle des demandes d'accès à l'information manifestement abusives. Ainsi, appliquer un critère positiviste rigoureux à notre problématique reviendrait à poser la question suivante : est-ce que le droit d'accès à l'information des demandeurs d'accès tel que législativement restreint se voit restreint par les exceptions législatives entraînant ces restrictions ? Il n'y aurait alors aucun sens à apprécier l'empiétement d'un droit qui, de par sa définition, inclut d'emblée l'empiétement faisant l'objet de l'analyse conflictuelle. Là n'est pas l'objectif de nos questionnements.

Abordons plutôt le droit d'un point de vue jusnaturaliste. Cette philosophie s'oppose au positivisme dans la mesure où le droit législatif et jurisprudentiel applicable dans une société ne constitue pas nécessairement ce que l'on pourrait qualifier de droit idéal. Les écoles de pensée du droit naturel sont infinies, mais nous réduirons notre vision jusnaturaliste à la finalité du droit, à son caractère utilitariste. À quel seuil le droit de l'accès à l'information devrait-il être limité et pour quelles raisons prédominantes ? Quelle valeur accorde-t-on au droit à l'accès à l'information par rapport au droit à la protection des renseignements personnels ? Quel équilibre serait-il souhaitable d'établir dans une démocratie comme la nôtre ? Les ressources financières et humaines d'un organisme public devraient-elles pouvoir motiver la restriction du droit d'accès à l'information d'un individu ? De ce point de vue, il sera possible de critiquer la problématique puisque nous pourrons envisager que le droit positif prévu dans la Loi en matière d'accès à l'information incorpore des restrictions substantielles au droit d'accès à l'information des demandeurs d'accès au point d'en dénaturer la portée et la finalité, soit la recherche de la transparence de nos institutions publiques provinciales.

Il est nécessaire de spécifier que « les requêtes formulées par les organismes publics provinciaux dans le but de ne pas tenir compte des demandes d'accès abusives » ne visent que celles pouvant être formulées en vertu de l'article 137.1 de la Loi. Nous ne traiterons donc pas de toute autre restriction au droit d'accès à l'information d'un demandeur d'accès. Appliquons maintenant ces définitions à notre problématique.

1. La compatibilité du droit d'accès avec l'article 137.1 de la Loi

Notre analyse s'effectuera en deux volets. Premièrement, nous exposerons les restrictions au droit d'accès à l'information découlant des requêtes en vertu de l'article 137.1 de la Loi que nous estimons justifiées pour les motifs que nous élaborerons. Deuxièmement, nous exposerons les requêtes effectuées en vertu de l'article 137.1 de la Loi qui, à notre sens, briment indûment le droit d'accès à l'information des demandeurs d'accès. Pour ce qui est de la première partie, aucune correction n'est à notre avis à apporter afin de concilier les intérêts opposés. Nous répondrons donc à la problématique en ne nous basant que sur les défis pratiques posés par le deuxième volet de l'analyse portant sur l'absence de compatibilité de certaines requêtes avec le droit d'accès à l'information des demandeurs d'accès.

a) Les requêtes conciliables avec le droit d'accès à l'information

Comme l'exprimait la Commission dans l'affaire Lac-Beauport, « [l]a Commission doit [...] tenir compte de la règle d'interprétation voulant que toute exception à la règle générale du droit d'accès doive s'interpréter et s'appliquer restrictivement »⁵⁹. C'est en ce sens que la Commission a généralement interprété le droit conféré aux organismes publics par l'article 137.1 de la Loi. Le droit d'accès à l'information des demandeurs d'accès n'est donc pas un droit absolu, mais plutôt relatif⁶⁰.

Certaines restrictions sont conciliables avec le droit d'accès à l'information d'un point de vue jusnaturaliste, car le droit d'accès en lui-même ne saurait inclure une protection absolue qui anéantit tout autre droit opposé à lui. Il ne s'agit pas d'un droit constitutionnel et il ne devrait pas être interprété comme tel.

Comme nous l'avons vu plus tôt, c'est à bon droit et en harmonie avec l'étendue de ce droit d'accès à l'information que la Commission a accordé des requêtes en vertu de l'article 137.1 de la Loi lorsque les demandes allaient manifestement à l'encontre de l'objet de la loi. Il en est ainsi lorsque la principale intention derrière une demande d'accès à l'information est l'utilisation commerciale ou lucrative⁶¹. À cet égard, la finalité du droit d'accès à l'information ne se voit pas brimée puisque l'objectif de transparence des institutions publiques n'est pas en jeu. Si la Commission rejetait de telles requêtes et forçait donc les organismes publics à analyser de telles demandes, on favoriserait l'objectif beaucoup moins noble d'octroyer des informations à une entité qui les utiliserait pour son propre bénéfice économique. L'application de l'article 137.1 de la Loi ne saurait donc être inconciliable avec le droit d'accès à l'information des demandeurs d'accès dans ces circonstances.

Les requêtes accordées, en vertu de l'article 137.1, qui portent notamment sur la divulgation de banques de données sont également conciliables avec le droit d'accès à l'information⁶². La protection des renseignements personnels est non seulement un motif d'abus au sens du deuxième alinéa de l'article, mais cette protection constitue un droit important dans notre démocratie. Lorsque le législateur a adopté la Charte canadienne des droits et libertés, il a constitutionnalisé les libertés de religion, de conscience, d'expression, de pensée, de croyance, d'opinion, de presse, de réunion pacifique et d'association⁶³. Ces libertés ne sauraient être exercées sans crainte de préjudice si nous vivions dans un monde de surveillance et d'absence de protection des renseignements personnels dignes du roman 1984 de George Orwell. Cette protection ne doit pas être prise à la légère et dans certaines circonstances, elle vient délimiter le droit d'accès à l'information dans une portée moins large qu'elle ne l'aurait normalement. Cette délimitation ne vient pas pour autant rendre inconciliable la pondération entre le droit de la protection des renseignements personnels et le droit de l'accès à l'information.

Puisque nous venons d'identifier certains motifs d'application de l'article 137.1 de la Loi qui, nous l'estimons, sont conciliables avec le droit d'accès à l'information, ces situations ne seront pas prises en compte dans l'appréciation de notre problématique sur la meilleure façon de concilier les deux intérêts opposés puisque ces deux intérêts sont déjà conciliés en l'espèce.

b) Les requêtes inconciliables avec le droit d'accès à l'information

Certaines autres requêtes accordées en vertu de l'article 137.1 de la Loi nous semblent cependant inconciliables avec le droit d'accès à l'information des demandeurs d'accès. Chaque fois qu'on accueillera une requête pour un motif n'étant pas relié à une opposition entre le droit d'accès à l'information d'un demandeur d'accès et un autre droit qui ne vise pas la protection des renseignements personnels ou le droit des autres demandeurs d'accès, nous considérons que le droit positif échoue à concilier le droit d'accès à l'information et le droit conféré par l'article 137.1 de la Loi. Il en va ainsi lorsque les requêtes sont accordées, dans certains cas, parce que les demandes d'accès à l'information étaient trop nombreuses, nuisaient sérieusement aux activités de l'organisme, étaient répétitives ou systématiques ou encore lorsque le demandeur faisait preuve de mauvaise foi ou d'un caractère malicieux.

Dans tous les cas sauf le dernier, comme nous l'avons vu, le caractère abusif de la demande sera apprécié en fonction des ressources financières et humaines de l'organisme public. Cependant, en quoi l'incapacité d'un organisme dans les faits d'obtempérer à une demande d'accès à l'information dans les délais prévus par la Loi pourrait-elle avoir une influence quelconque sur le fond de la demande d'accès ? Pourquoi l'exacte même demande formulée par le même demandeur pourrait-elle être considérée comme abusive vis-à-vis d'un petit organisme et raisonnable vis-à-vis d'un plus grand organisme ? Il nous semble impossible de concilier dans ces circonstances le droit d'accès à l'information et le droit prévu à l'article 137.1 de la Loi si l'appréciation d'une demande d'accès est affectée par des facteurs extrinsèques à celle-ci. Pour en faire une comparaison quelque peu caricaturale, ce serait comme de refuser un visa d'immigration conforme à un immigrant sous le seul motif que le ministère de l'Immigration souffre d'un manque important de personnel. Dès lors, quelles sont les solutions afin de concilier les intérêts en conflit ?

c) Des pistes de solution pour favoriser le droit d'accès à l'information

Dans un premier temps, il est à noter que l'article 137.1 de la Loi ne permet pas à la Commission de rendre des ordonnances tel que prévu aux articles 128, 128.1, 129 et 141 de la Loi⁶⁴. La Commission « ne pourrait pas ordonner à un demandeur d'accès de scinder, fractionner ou sectionner sa ou ses demandes d'accès pour les rendre conformes et acceptables au sens de la loi »⁶⁵. Si un tel pouvoir était possible, cela éviterait au demandeur d'accès de devoir formuler de nouvelles demandes et accélérerait donc le processus global. Un amendement à la Loi en ce sens pourrait être intéressant.

Une certaine jurisprudence, bien que controversée, énonce que des demandes d'accès auxquelles il a déjà été répondu ou prises en considération par l'organisme peuvent tout de même faire l'objet d'une demande d'autorisation en vertu de l'article 137.1 de la Loi⁶⁶. Nous sommes en désaccord. L'objectif derrière l'article 137.1, al. 1 est notamment de ne pas nuire sérieusement aux activités de l'organisme, car, en s'attardant à une demande d'accès, l'organisme public renonce en quelque sorte à se prévaloir de quelque raccourci possible, ce qui affaiblit considérablement les bénéfices de la Loi pour lui. En effet, comment peut-on demander à la Commission d'autoriser l'organisme à ne pas tenir compte d'une demande d'accès si l'organisme a déjà tenu compte de cette demande ? Nous espérons donc que le courant jurisprudentiel qui se dégagera de façon majoritaire interdira le recours une fois la demande prise en considération ou traitée par l'organisme. Cela permettra d'éviter une application trop large de la disposition, ce qui favorisera le droit d'accès à l'information du demandeur d'accès.

D'un point de vue plus structurel que juridique, les organismes publics provinciaux auraient avantage à se munir de sous-comités de coordination entre eux afin de favoriser une coopération entre ces organismes. Il pourrait être intéressant qu'un petit organisme, par exemple une petite municipalité, soit en mesure de déléguer le traitement de certaines demandes d'accès à l'information volumineuses à un autre organisme connexe et plus gros, une plus grande municipalité par exemple. Nous comprenons qu'à première vue, le plus gros organisme sollicité refuserait de traiter la demande puisque cela pourrait ralentir ses propres activités ou réduire sa marge de manoeuvre financière, mais le gouvernement, à cet égard, pourrait ajuster à la hausse le budget de l'organisme en conséquence. Des enjeux de protection des renseignements personnels entrent aussi en ligne de compte et, donc, de telles délégations ne devraient être possibles que lorsqu'elles ne visent pas des informations sensibles. Cela permettrait à un grand organisme qui n'est pas totalement débordé de venir à la rescousse d'un organisme totalement débordé. L'efficacité prévaudrait alors sur la juridiction. Un amendement serait cependant probablement nécessaire à l'article 8 de la Loi afin de permettre une telle délégation de compétences. La délégation devrait être assujettie à l'alinéa 3 de l'article 8 et, ainsi, faire l'objet d'un avis transmis à la Commission⁶⁷.

Nous croyons qu'il pourrait être souhaitable de prolonger le délai maximal de traitement des demandes d'accès à l'information des organismes publics afin de restreindre davantage la portée de l'article 137.1. En effet, il sera plus difficile pour un organisme public de démontrer que les demandes nuisent sérieusement aux activités de l'organisme, sont répétitives, systématiques ou trop nombreuses, si l'organisme dispose d'une plus grande période de temps pour y répondre. Cependant, nous n'assujettirions pas cette prolongation de délai à l'article 47 de la Loi, puisque cette limite est essentielle au droit d'accès à l'information lui-même. Si le délai de réponse maximal de vingt ou trente jours se voyait augmenter, certaines demandes pressantes seraient alors négligées. Nous pouvons penser au cas particulier d'une entreprise médiatique qui désire faire un reportage sur un dossier chaud. L'entreprise ne pourra pas bénéficier de l'information dans sa couverture médiatique du dossier puisque la prolongation de délai permettrait discrétionnairement à l'organisme public de fournir l'information dans un délai rendant la demande dépourvue d'intérêt pour le demandeur. Nous préconisons cependant l'application de la prolongation de délai aux ordonnances possibles que la Commission pourrait rendre, si elle le pouvait en vertu des modifications que nous avons proposées plus tôt, relativement à la demande d'accès. Ainsi, si la Commission estime que la demande d'accès n'est pas déraisonnable et que seul le manque de ressources de l'organisme empêche son traitement efficace, elle pourrait rejeter la demande d'autorisation de l'article 137.1 de la Loi et ordonner à l'organisme d'obtempérer à la demande dans un délai prolongé qui pourrait, par exemple, ne jamais dépasser 45 jours.

En dernier lieu, le caractère systématique d'une demande peut être apprécié en tenant compte de la mauvaise foi ou du caractère malicieux du demandeur⁶⁸. Nous portons l'attention du lecteur sur les pages 12 à 14 de notre texte qui énumèrent les raisons pour lesquelles la mauvaise foi ne devrait pas être un facteur pertinent dans l'analyse d'une demande d'autorisation en vertu de l'article 137.1 de la Loi. Comme nous l'avons dit, la mauvaise foi ne devrait pouvoir servir qu'à dégager une finalité qui est à l'encontre de l'objet de la Loi, bien qu'elle n'en soit pas une en soi. Si la jurisprudence ne venait qu'à évacuer la considération de ce genre de preuve, moins de demandes d'accès légitimes risqueraient de se voir opposer la demande d'autorisation de l'article 137.1 de la Loi, ce qui permettrait de promouvoir, dans la mesure la plus optimale, le respect du droit d'accès à l'information au Québec.

CONCLUSION

Force est de constater qu'il n'est pas évident de concilier le droit d'accès à l'information d'un demandeur d'accès avec le droit à la protection des renseignements personnels ou le droit des organismes publics provinciaux de s'acquitter de leurs tâches de façon raisonnable sans devenir encombrés par de volumineuses demandes d'accès. Nous avons commencé par définir l'étendue de l'obligation d'assistance des organismes publics par opposition à l'étendue du droit d'accès à l'information des demandeurs d'accès en parcourant la législation et la jurisprudence pertinentes. Dans un deuxième temps, nous avons dégagé les situations où les droits en présence étaient conciliables de celles où ils ne l'étaient pas. Cela nous a permis de bien cerner la problématique dans son étendue pour proposer par la suite des pistes de solution et de réflexion sur la meilleure façon de venir pallier les différents droits d'espèce en conflit.

Viendra un jour où la Loi sur l'accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels devra être réformée, comme toute loi qui s'acclimate à l'évolution du droit. Les problématiques que nous soulevons ne portent que sur l'article 137.1, mais bien d'autres défis surgiront. De quelle façon va-t-on contrôler les demandes d'accès à l'information dans notre monde de révolution technologique rapide ? Des logiciels permettront-ils un jour de faire une partie du travail des organismes publics dans le traitement de ces demandes, démocratisant ainsi davantage le droit d'accès à l'information ? Cela permettra-t-il de réduire les délais et d'améliorer l'efficacité du traitement des demandes ? Autant de questions sans réponses aujourd'hui, mais chose sûre, le droit de l'accès à l'information est en constante mutation et bien perspicace sera celui qui saura prédire l'ensemble des défis auxquels fera face ce magnifique domaine de droit dans les prochaines décennies.

BIBLIOGRAPHIE

DOCUMENTS GOUVERNEMENTAUX

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LÉGISLATION

Charte canadienne des droits et libertés, partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, constituant l'annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R.-U.), 1982, c. 11.

Loi sur l'accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels, RLRQ, c. A-2.1.

MONOGRAPHIE

BOBBIO, Noberto, Sur le positivisme juridique, 1961, Paris, Libraires Dalloz.

RESSOURCES ÉLECTRONIQUES

DUPLESSIS, Yvon, Demandes d'accès manifestement abusives, SOQUIJ (1^er juin 2008), en ligne : <file:>.

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¹ RLRQ, c. A-2.1, art. 1, al. 1.
² Art. 3, al. 1 et 2 de la Loi.
³ Art. 1.1 de la Loi.
⁴ Art. 9, al. 1 de la Loi.
⁵ Art. 18 à 41.3 de la Loi.
⁶ Art. 14, al. 1 de la Loi.
⁷ Art. 14, al. 2 de la Loi.
⁸ Art. 11, al. 1 de la Loi.
⁹ Art. 47 de la Loi.
¹⁰ Art. 147 de la Loi.
¹¹ Art. 137.1 de la Loi.
¹² Services de réadaptation L'intégrale c. Bolduc, 1998 QCCAI 439.
¹³ Art. 47, al. 1(8^o).
¹⁴ Art. 139 de la Loi.
¹⁵ Université McGill c. C.B., 2013 QCCAI 274, EYB 2013-300129, par. 138.
¹⁶ Art. 134.1 de la Loi.
¹⁷ Québec, Assemblée nationale, Journal des débats, 37^e lég., 2^e sess., vol. 39, p. 29 (MM. Yves D. Dussault et Stéphane Bédard).
¹⁸ Ville de St-Bruno-de-Montarville c. Youknovsky, [1984-86] C.A.I. 365.
¹⁹ Ministère de l'Emploi et de la Solidarité c. Gilbert, 1999 QCCAI 335, 341.
²⁰ Montréal (Ville de) c. Winters, [1989] R.J.Q. 2251, EYB 1989-77199, p. 12.
²¹ Art. 47 de la Loi.
²² Montréal (Ville de) c. Winters, précité, note 20, p. 11.
²³ Québec, Assemblée nationale, Conseil du trésor, Budget de dépenses 2018-2019 (2018), p. 16.
²⁴ Winters, supra.
²⁵ Complexe hospitalier de la Sagamie c. Ringuet, 2005 QCCAI 120.
²⁶ Hydro-Québec c. Syndicat des employées et employés de techniques professionnelles et de bureau d'Hydro-Québec, section locale 2000, 2012 QCCAI 204, EYB 2012-299596, par. 130.
²⁷ Pierre-de-Samuel (Municipalité régionale de comté) c. F.G., 2013 QCCAI 221, EYB 2013-300074.
²⁸ Montréal (Ville de) c. Winters, précité, note 20.
²⁹ Art. 15 de la Loi.
³⁰ R.D. c. Ville A, 2009 QCCAI 256, EYB 2009-300624.
³¹ Hydro-Québec c. Syndicat des employées et employés de techniques professionnelles et de bureau d'Hydro-Québec, section locale 2000, par. 110.
³² Art. 15.
³³ Art. 47, al. 1(3^o).
³⁴ Ville de St-Bruno-de-Montarville c. Youknovsky, précité, note 18.
³⁵ Art. 42.
³⁶ Université du Québec à Montréal c. M.D., 2012 QCCAI 231, EYB 2012-299627.
³⁷ Yvon DUPLESSIS, « Demandes d'accès manifestement abusives », SOQUIJ (1^er juin 2008), en ligne : <file:>, p. 41-42.
³⁸ Journal de l'Assurance c. Bureau des services financiers, 2000 QCCAI, p. 7.
³⁹ Sherbrooke (Ville de) c. Rona Matériaux Magog Orford, 2009 QCCAI 44, EYB 2009-300423, par. 51.
⁴⁰ Art. 57 de la Loi.
⁴¹ Conseil scolaire de l'Île de Montréal c. Directron Média inc., 1992 QCCAI 24.
⁴² Pincourt (Ville de) c. Ordre des architectes du Québec, [2007] C.A.I. 201, par. 33.
⁴³ Trottier c. Loto-Québec, 1996 QCCAI 54.
⁴⁴ Rivière-St-Jean (Municipalité de) c. J.B., 2013 QCCAI 252, EYB 2013-300099.
⁴⁵ Lapointe c. Agence nationale d'encadrement du secteur financier (Autorité des marchés financiers), 2004 QCCAI.
⁴⁶ Précité, note 45, par. 41.
⁴⁷ Art. 55, al. 2, in fine de la Loi.
⁴⁸ Ibid.
⁴⁹ Art. 171(1^o) de la Loi.
⁵⁰ Régie du bâtiment du Québec c. Beauport (Ville de), [1995] C.A.I. 448.
⁵¹ Ste-Catherine-de-la-Jacques-Cartier (Ville de) c. P.B., 2012 QCCAI 227, EYB 2012-299620.
⁵² Ibid., par. 54.
⁵³ Ibid.
⁵⁴ Ville de Ste-Adèle c. M.L., 2017 QCCAI 27, EYB 2017-298049.
⁵⁵ Ibid., par. 62.
⁵⁶ Ibid.
⁵⁷ Art. 137.2 de la Loi.
⁵⁸ Noberto BOBBIO, Sur le positivisme juridique, 1961, Paris, Libraires Dalloz, p. 56.
⁵⁹ Ski de fond et raquettes au Lac-Beauport c. Lac-Beauport, 1990 QCCAI 23, 26.
⁶⁰ Osram Sylvania ltée c. Procureur général du Québec, 2006 QCCAI 535, par. 26, 29-30.
⁶¹ Sherbrooke (Ville de) c. Rona Matériaux Magog Orford, précité, note 39.
⁶² Lapointe c. Agence nationale d'encadrement du secteur financier (Autorité des marchés financiers), précité, note 45.
⁶³ Art. 2 de la Charte canadienne des droits et libertés, partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, constituant l'annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R.-U.), 1982, c. 11.
⁶⁴ Yvon DUPLESSIS, supra, note 37, p. 8.
⁶⁵ Ibid.
⁶⁶ Services de réadaptation L'intégrale c. Bolduc, précité, note 12.
⁶⁷ Art. 8, al. 3 de la Loi.
⁶⁸ Yvon DUPLESSIS, supra, note 37, p. 19.</file:></file:>