Le demandeur (Luamba) est un étudiant d’origine haïtienne de 22 ans qui habite à Montréal et qui n’a aucun antécédent judiciaire. Il a obtenu son permis de conduire en mars 2019. Il témoigne que, entre ce moment et novembre 2021, il a fait l’objet d’une dizaine d’interceptions routières « aux fins de vérification et de contrôle » de la part de policiers de la région de Montréal. Chaque fois, il n’avait commis aucune infraction et on ne lui a donné aucun motif si ce n’est de lui dire que « la loi le permet ». Chaque fois, on a exigé qu’il s’identifie et, une fois ses papiers vérifiés, on l’a libéré sans lui remettre de constat d’infraction. Ces interceptions, souvent appelées « interceptions à l’aveugle », sont légales au Québec. Telle pratique a été sanctionnée par la Cour suprême en 1990, dans l’arrêt Ladouceur. De plus, sept mois après le prononcé de cet arrêt, le législateur québécois a modifié l’art. 636 du Code de la sécurité routière (C.s.r.) pour en retirer l’obligation d’avoir un motif raisonnable de croire qu’une infraction à ce code avait été commise pour exiger du conducteur qu’il immobilise son véhicule. Ce faisant, il permettait aux policiers d’intervenir « conformément à une loi », comme exigé par la Cour suprême. Cependant, d’après Luamba, la règle de common law établie dans Ladouceur et la disposition législative québécoise qui en découle ont été peu à peu perverties et détournées de leur fin première, c’est-à-dire la sécurité routière. Selon lui, le « hasard » des interceptions routières « à l’aveugle » auxquelles procèdent des patrouilleurs a pour résultat concret de sélectionner des conducteurs de race noire dans des proportions qui n’ont aucun rapport avec le poids démographique des collectivités noires au Québec ou avec la représentation des personnes noires dans les bilans annuels de criminalité. La règle de common law établie dans Ladouceur serait ainsi devenue un sauf-conduit permettant aux policiers d’exercer une forme de profilage racial à l’égard des conducteurs noirs de véhicules automobiles.
Par son recours, Luamba cherche donc à faire déclarer invalide constitutionnellement et inopérante la règle de common law octroyant aux policiers le pouvoir d’intercepter un véhicule routier sans motif réel de croire ou de soupçonner qu’une infraction à une règle de sécurité routière a été commise, lorsque cette interception ne fait pas partie d’un programme structuré. Il demande de faire de même avec l’art. 636 C.s.r. Pour l’essentiel, il plaide que la « règle de droit » créée par l’effet conjugué de la règle de common law et de l’art. 636 C.s.r. contrevient aujourd’hui aux droits garantis par les art. 7, 9 et 15 (1) de la Charte canadienne sans pouvoir être justifiée au sens de l’article premier de cette dernière.
Les procureurs généraux du Québec et du Canada, défendeurs, contestent la demande. Ils plaident que le fait d’interpeller des personnes à partir d’un véhicule de patrouille au motif qu’elles sont de race noire ne découle pas de la règle de droit comme telle, mais d’un usage déviant du pouvoir que cette règle accorde aux policiers. Cet usage dérogatoire que font certains policiers doit être condamné, certes, mais le remède n’est pas une déclaration d’inconstitutionnalité de la règle de droit. Ils soutiennent que le profilage racial est un problème connu autant des dirigeants politiques que des autorités policières, et que des mesures sont prises pour le combattre. Les policiers et policières sont maintenant formés pour ne pas tenir compte des considérations raciales ou sociales dans l’exercice de leurs pouvoirs discrétionnaires au moment de procéder à des interpellations ou à des interceptions.
D’entrée de jeu, il convient de faire deux précisions. Tout d’abord, le présent jugement ne porte que sur la pratique policière spécifique qui consiste à intercepter un conducteur de véhicule automobile de façon totalement discrétionnaire, sans motif réel ou même sans un simple soupçon d’infraction, à des fins de vérification et de contrôle dans un objectif de sécurité routière, hors du cadre d’un programme structuré (pratique ci-après appelée interception routière sans motif réel). Ensuite, compte tenu des faits allégués par Luamba et des conclusions recherchées dans sa demande, le tribunal s’en tiendra au profilage pratiqué à l’endroit des personnes racisées noires.
Le problème que dénonce Luamba a été tranché en 1990 dans l’arrêt Ladouceur. En effet, la ratio decidendi de cet arrêt, en somme la règle de common law établie par la Cour suprême, repose sur un texte législatif similaire à celui de l’art. 636 C.s.r. tel que modifié en décembre 1990. Les données factuelles à la base des deux recours sont également semblables. Dès lors, en raison de la règle du stare decisis, se pose la question préliminaire de savoir s’il faut s’en tenir à ce précédent. Après analyse, nous concluons que non. La Cour suprême admet dans les arrêts Bedford et Carter que les juridictions inférieures peuvent réexaminer les précédents de tribunaux supérieurs lorsqu’une nouvelle question juridique (de droit) se pose et qu’une modification de la situation ou de la preuve « change radicalement la donne ». Or, ces deux conditions sont ici remplies. D’une part, Luamba soulève de nouvelles questions juridiques qui méritent d’être tranchées au fond et qui ne l’ont pas été dans l’arrêt Ladouceur. En effet, la Cour suprême ne s’est pas prononcée dans cet arrêt sur l’application de l’art. 7 de la Charte et l’art. 15 (1) n’a pas été invoqué devant elle. D’autre part, Luamba a fait la preuve de faits législatifs et sociaux qui étaient inconnus ou mésestimés au moment où l’arrêt Ladouceur a été rendu au point de changer radicalement le tableau d’ensemble. Premièrement, l’art. 7 de la Charte n’avait pas la portée qu’on lui connaît maintenant. Deuxièmement, l’art. 15 (1) de la Charte n’était pas encore en vigueur au moment des faits de l’affaire Ladouceur. Troisièmement, la preuve établit que les faits sociaux et les données ont varié au fil du temps avec pour effet de modifier le contexte et de « changer radicalement la donne », par rapport à ceux prévalant lorsque l’affaire Ladouceur a été entendue.
Le tribunal en conclut que les conditions établies par la Cour suprême dans les arrêts Bedford et Carter sont réunies. Il y a donc lieu de s’écarter des enseignements de l’arrêt Ladouceur pour se pencher à nouveau sur les questions constitutionnelles en lien avec la Charte que soulèvent les interceptions routières sans motif réel au cours de patrouilles menées à l’extérieur du cadre d’une procédure d’interpellation ponctuelle structurée. Plus spécifiquement, il s’agit de vérifier à nouveau si les limites extrêmes de l’article premier de la Charte sont maintenant excédées, compte tenu du contexte qui prévaut actuellement au Québec. Le tribunal poursuivra donc son analyse en abordant à tour de rôle les art. 9, 7 et 15 (1) de la Charte à la lumière de l’évolution du cadre juridique applicable et des connaissances acquises au cours des dernières années en matière de profilage racial visant les conducteurs de race noire.
À cette étape, il convient de se pencher sur l’argument des défendeurs (ci-après appelés « le ministère public ») selon lequel, puisque le profilage racial n’est permis ni par la règle de common law établie par l’arrêt Ladouceur ni par l’art. 636 C.s.r., il ne peut être un effet de la loi. Il serait en fait la conséquence d’un détournement de la loi, par certains policiers. Bref, il s’agirait plutôt d’un problème d’application de la loi. Ce qui pose la question cruciale au coeur du présent dossier : la règle de droit créée par l’effet conjugué de la règle de common law et de l’art. 636 C.s.r. est-elle responsable des atteintes aux art. 7, 9 et 15 (1) de la Charte, une fois celles-ci prouvées, ou ces atteintes sont-elles le fruit d’une application dérogatoire de la règle de droit en cause ? La question est cruciale, puisque, selon la réponse qu’on y apporte, le dispositif diffère. Or, après analyse, nous sommes d’avis que le problème dont il est ici question n’est pas le résultat d’une application dérogatoire de la loi ; il découle de la règle de droit dont il est un effet. En vérité, la règle de droit en elle-même, du fait qu’elle n’a ni balise ni paramètres, invite à l’application inégale de la loi. Le pouvoir qu’elle accorde aux policiers est entièrement discrétionnaire. Tout se joue dans la tête du policier, qui, selon la preuve entendue, doit tout à la fois : a) assurer la sécurité routière ; b) faire preuve d’objectivité ; c) opérer la sélection du véhicule à intercepter de façon neutre ; d) le faire en mettant de côté l’objectif général de pourchasser le crime ; e) connaître ses propres préjugés au moment d’interpeller un conducteur plutôt qu’un autre ; f) s’autocensurer ; g) exercer ce pouvoir discrétionnaire tout en respectant les devoirs et normes de conduite édictés par les art. 5 et 6 du Code de déontologie des policiers du Québec ; et h) garder le cap sans le secours d’une directive précise sur ce type spécifique de pratique policière. La règle de droit devient ainsi par elle-même et en elle-même un vecteur de profilage racial en ouvrant toute grande la porte aux idées préconçues qui associent les personnes noires et la propension à la criminalité avec pour résultat d’empêcher certains policiers de considérer les personnes racisées comme des égaux.
Au sujet de l’atteinte à l’art. 9 de la Charte, nous en venons à la même conclusion d’ordre constitutionnel que celle tirée par la Cour suprême dans Ladouceur, unanime à ce chapitre, voulant que le droit à la protection contre la détention arbitraire garanti par cet article ait été enfreint à répétition par la police. En revanche, nous ne pouvons en venir à la même conclusion que celle à laquelle sont parvenus les juges majoritaires dans cet arrêt, à savoir que cette forme de détention arbitraire respecte les paramètres de justification et de proportionnalité inscrits à l’article premier de la Charte. Au moment de rendre son arrêt, en 1990, la Cour suprême avait devant elle une preuve documentaire et statistique démontrant que l’art. 189a (1) du Code de la route de l’Ontario autorisant les interceptions routières sans motif réel répondait à une préoccupation urgente et réelle : l’accroissement des accidents graves en lien avec la conduite sans permis de conduire ou avec la conduite sous l’influence de l’alcool et de la drogue. La preuve administrée en l’instance établit que cette preuve sur laquelle s’est appuyée la Cour suprême a vieilli et qu’elle est devenue obsolète. Un réexamen de la justification de l’atteinte s’imposait donc. Or, le ministère public ne s’est pas acquitté de son fardeau de prouver que, actuellement, l’atteinte à la garantie juridique établie par l’art. 9 de la Charte est la moins attentatoire possible et qu’elle se justifie dans le cadre d’une société libre et démocratique. Voici pourquoi.
La preuve en défense ne permet pas d’établir une corrélation entre la pratique policière d’interception routière à l’aveugle hors du cadre d’un contrôle ponctuel organisé, en somme la mesure attentatoire elle-même, et la sécurité routière en général, soit l’objectif législatif. Il n’y a pas de preuve particularisée démontrant le lien entre ce type d’interpellation et la diminution progressive depuis 1990 du nombre d’accidents de la route ou d’infractions au Code de la sécurité routière ou au Code criminel. Il n’y a pas non plus de preuve démontrant que mettre fin aux interceptions routières sans motif réel entraînerait une remontée des accidents routiers graves liés à l’alcool, à la drogue ou à l’absence de permis de conduire. En somme, il n’est pas possible de déterminer si le moyen retenu permet encore aujourd’hui d’atteindre l’objectif de sécurité routière avec le minimum d’impact sur les droits protégés. La raison en est qu’il n’existe pas encore de registre intégré des interceptions routières sans motif réel qui soit tenu par les services de police au Québec et qui permettrait d’établir le lien entre ces interceptions, fondées essentiellement sur l’intuition des policiers rappelons-le, et le nombre de conducteurs sans permis retirés de la route, le nombre de voitures volées retrouvées, le nombre de véhicules hors d’état de rouler ou le nombre de conducteurs avec les facultés affaiblies. Ces données n’existent pas parce que les autorités n’ont pas jugé bon de s’y attaquer de façon concertée et uniforme. De leur côté, Luamba et les intervenantes, l’Association canadienne des libertés civiles et la Canadian Association of Black Lawyers, ont apporté une preuve concluante du rôle que joue le profilage racial dans le cadre des interceptions routières sans motif réel et de son impact sur les individus et, par ricochet, sur leur entourage et sur les collectivités noires. La preuve qualitative, statistique, documentaire et la preuve par témoins experts qu’ils ont administrées ne laissent guère place au doute à cet égard. Il s’ensuit que, pendant que les forces policières peinent à se mobiliser sur le profilage racial, les interceptions routières permises par la règle de droit continuent à en être un vecteur. Or, la norme sévère de proportionnalité de l’art. 1 de la Charte ne peut s’accommoder de ce déséquilibre alors que d’autres moyens sont à la disposition des services policiers pour assurer efficacement la sécurité routière.
Le tribunal conclut donc que la règle de droit applicable en matière d’interpellation routière sans motif réel contrevient à l’art. 9 de la Charte et qu’elle ne peut se justifier en vertu de l’article premier de la Charte. Cette conclusion suffirait à elle seule à disposer de l’affaire. Le tribunal s’emploiera néanmoins à traiter des deux autres articles de la Charte invoqués, dans un souci de rendre justice aux arguments soulevés de part et d’autre et de faciliter le travail des tribunaux d’appel, le cas échéant.
Dans l’arrêt Ladouceur, la Cour suprême écrit que : « [é]tant donné qu’il a été déterminé que les interpellations au hasard pour une vérification de routine violent l’art. 9 de la Charte, il n’est pas nécessaire de décider si ces interpellations au hasard portent atteinte à l’art. 7 ». Dans ce contexte, cette question constitue une prétention d’ordre constitutionnel qui n’a pas déjà été tranchée. Conjuguée au fait que la jurisprudence sur l’art. 7 a considérablement évolué depuis 1990, le tribunal estime qu’il s’agit d’une nouvelle question de droit.
L’art. 7 de la Charte énonce que chacun a droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de sa personne ; il ne peut être porté atteinte à ce droit qu'en conformité avec les principes de justice fondamentale. La liberté dont il est question à cet article est celle de faire des choix personnels en tant qu’individu dans le respect des limites établies par la jurisprudence. Or, une fois établi, comme c’est le cas ici, que la règle de droit contestée pave la voie au profilage racial et que celui-ci s’exerce par l’effet de la loi plutôt que d’être le résultat d’une application dérogatoire de la loi, le tribunal n’a aucun mal à conclure qu’il y a atteinte aux droits à la liberté et à la sécurité de sa personne garantis par cet article. De plus, l’atteinte à ces droits n’est clairement pas conforme aux principes de justice fondamentale. Dès lors, il appartenait au ministère public de démontrer que l’atteinte est justifiée au sens de l’article premier de la Charte. Ici encore, le ministère public n’a pas fait cette preuve. Conduire un véhicule automobile comporte une part de risque avec pour conséquence qu’intercepter des conducteurs pour fins de vérification des règles usuelles de sécurité routière peut à première vue présenter un lien rationnel. Cependant, le tribunal estime, à partir de la preuve qualitative et quantitative ainsi que de la preuve d’experts, que, dans l’état actuel des connaissances, l’atteinte aux droits garantis par l’art. 7 ne peut être qualifiée de minimale. En aucune façon le ministère public n’a démontré que d’autres moyens, moins susceptibles de laisser libre cours au profilage racial, ne permettraient pas d’atteindre le même résultat. Le ministère public n’a pas réussi non plus à démontrer que l’intérêt public devrait prévaloir malgré la présence démontrée du profilage racial à l’endroit des personnes noires dans la sélection des conducteurs interceptés. Aucune preuve d’une situation d’exception n’a été apportée.
Le tribunal conclut donc que la règle de droit contrevient aussi à l’art. 7 de la Charte sans qu’elle puisse se justifier en vertu de l’article premier de celle-ci.
Pour déterminer s’il y a atteinte au droit à l’égalité protégé par l’art. 15 (1) de la Charte, il faut se poser les deux questions suivantes : 1) la loi contestée crée-t-elle, à première vue ou de par son effet, une distinction fondée sur un motif énuméré à l’art. 15 ou sur un motif analogue ? Précisons ici qu’une loi en apparence neutre peut créer indirectement une distinction si elle a un effet préjudiciable sur les membres d’un groupe protégé ; et 2) dans l’affirmative, la loi contestée impose-t-elle « un fardeau ou [nie-t-elle] un avantage d’une manière qui a pour effet de renforcer, de perpétuer ou d’accentuer le désavantage », y compris le désavantage « historique » subi ?
En l’instance, la règle de droit contestée est d’apparence neutre puisqu’elle permet à la police d’intercepter n’importe quel véhicule à l’aveugle, sans motif ni soupçon, pour une vérification de routine. Pourtant, la preuve nous apprend qu’elle a un effet disproportionné sur un groupe protégé contre la discrimination fondée sur un motif énuméré ou analogue : elle ouvre la porte à un traitement différencié des personnes de race noire au volant. Des réponses affirmatives doivent donc être données aux deux questions. Et le ministère public ne s’acquitte pas de son fardeau de prouver que la pertinence de la règle de droit et son fondement rationnel justifient de maintenir en état cette règle de droit discriminatoire.
Il y a donc atteinte aux droits garantis par les art. 9, 7 et 15 (1) de la Charte sans que cela se justifie au sens de l’article premier de la Charte.
Le tribunal qui conclut à la violation d’un droit garanti par la Charte a l’obligation d’accorder une réparation efficace. Cette réparation peut passer par le par. 24 (1) de la Charte, qui permet au juge, selon sa discrétion, d’accorder une réparation convenable, notamment par voie d’exemption constitutionnelle, par le par. 24 (2) de la Charte, qui permet à un juge d’écarter un élément de preuve obtenu dans des conditions portant atteinte aux droits et libertés garantis ou, encore, par le par. 52 (1) de la Loi constitutionnelle de 1982, par voie de déclaration d’inopérabilité de la règle de droit contestée. Écartons d’emblée ici le par. 24 (2) de la Charte ; cette disposition est sans utilité pratique dans les présentes circonstances. Par ailleurs, de sa lecture des arrêts de la Cour suprême portant sur cette question, le tribunal retient la règle suivante : la réparation en lien avec la validité des lois relève de l’art. 52 de la Loi constitutionnelle de 1982 tandis que celle rattachée à la validité des actes du gouvernement relève de l’art. 24 de la Charte. En l’instance, c’est la réparation générale de l’art. 52 qui convient le mieux. Trois avenues s’ouvrent dans un tel cas : le tribunal peut simplement annuler la loi/règle de droit, il peut l’annuler et suspendre temporairement l’effet de la déclaration d’invalidité ou il peut appliquer les techniques d’interprétation atténuée ou d’interprétation large. À notre avis, la seule issue possible ici est de déclarer inopérants la règle de common law établie par l’arrêt Ladouceur ainsi que l’art.636 C.s.r. qui la cristallise au Québec. Puisque cette déclaration d’invalidité modifiera la pratique policière à l’égard de tous les conducteurs de véhicules automobiles, le tribunal suspendra cependant, pour une durée de six mois, la prise d’effet de cette déclaration, à l’exception de tout dossier judiciaire dans lequel la même règle de droit a été contestée et dont les procédures sont encore en cours.